"Без конкретных доказательств мы можем остаться неуслышанными". Что важно знать о независимом наблюдении за выборами*
Первые выборы* после кризиса 2020 года назначены на 25 февраля 2024 года – будет единый день голосования: выборы депутатов в Палату представителей и местные советы в Беларуси. Эта избирательная кампания уже началась с массовой волны обысков по "делу выборов в Координационный Совет". За любую общественную активность в Беларуси можно попасть под преследование. Под таким риском находятся и потенциальные независимые наблюдатели_цы, которые хотели бы воспользоваться своим правом общественного контроля. Кампания "Правозащитники за свободные выборы" рассказывает все, что нужно знать о независимом наблюдении, а юрист Светлана Головнева и другие эксперты компании объясняют его важность и оценивают риски такой деятельности сегодня в Беларуси.
- Иллюстрационное фото
Что такое наблюдение за выборами?
Наблюдение за выборами — это деятельность по отслеживанию и оценке того, как организуются и проводятся выборы, включая непосредственный обзор деятельности избирательных участков. Это возможность отследить как устраиваются эти выборы от начала до конца. Наблюдатели помогают собрать доказательства нарушения или фальсификаций избирательных процессов.
Выборы являются важнейшим элементом демократии, но в то же время избирательные права и свободы являются одними из наиболее уязвимых, поэтому общественный контроль играет ключевую роль в проведении свободных демократических выборов.
Иногда наблюдению за выборами автоматически приписывают черту непредвзятости (именно так ответит ChatGPT, например), но на самом деле наблюдение за выборами может быть очень разным. Активными акторами наблюдения за выборами часто становятся политические партии, участвующие в электоральной гонке, и в таком случае непредвзятость может быть под вопросом. Это не является какой-то негативной характеристикой партийных наблюдателей, просто цели партийного наблюдения могут отличаться от целей независимых наблюдателей.
Непредвзятость, наряду с независимостью, транспарентностью и соответствием наблюдателей определенным стандартам — это основные принципы независимых наблюдателей. К ним обычно относят международные миссии от ОБСЕ и ООН. Но независимыми могут быть и местные наблюдатели, если они соответствуют тем же стандартам.
Почему важно независимое наблюдение?
Правозащитник Павел Сапелко отмечает, что наблюдение, как независимое национальное, так и международное, всегда было одной из гарантий проведения свободных выборов:
"Когда независимое наблюдение изгоняется из избирательного процесса, доверие к выборам и их результатам стремительно падает. Это доверие не удастся восстановить за счет позиций "друзей" по клубу авторитарных и тоталитарных режимов, и даже за счет единомышленников режима – политиков-одиночек с неоднозначной репутацией из демократических субъектов. С другой стороны, наблюдение, особенно со стороны авторитетных международных субъектов, которым по праву является, например БДИПЧ ОБСЕ, призвано улучшать избирательные процессы. А это совсем не интересно режиму, который держится у власти именно благодаря фальсификации результатов выборов. Таким образом, избирательная система как институт будет деградировать".
Чем регламентируются права наблюдателей?
Регулирование прав и условий наблюдения за выборами осуществляется законодательством каждой конкретной страны. Но общая рамка задается, конечно, на международном уровне. Существуют общепринятые стандарты и принципы, которые часто учитываются при регулировании прав наблюдателей за выборами в разных странах. Основные стандарты задает организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), которая накапливает лучшие практики и вырабатывает как гайды для организаторов наблюдения, так и рекомендации для организаторов выборов.
В ОБСЕ за много лет работы и наблюдения за выборами по всему миру выработан системный подход видения того, по каким стандартам должны проходить свободные и честные выборы. Есть конкретные рекомендации, как таких результатов достичь в конкретной стране и что можно улучшить.
Международное наблюдение ОБСЕ задает планку для всех, кто хочет самостоятельно организовать независимое наблюдение за выборами. Для наблюдателей ОБСЕ есть детально разработанные методологии и гайды. И, например, кампания белорусских правозащитников "Правозащитники за свободные выборы", куда входят эксперты "Вясны" и Белорусского Хельсинкского комитета, всегда выстраивали работу своих наблюдателей и аналитиков на основе того, как наблюдение организовано в ОБСЕ.
Какими законодательными актами регулируется деятельность наблюдателей?
Основные нормативные акты, которые будут регулировать деятельность наблюдателей во время выборов*-2024 – это Избирательный кодекс в новой редакции от 2023 года и утвержденное Центральной избирательной комиссией "Положение о порядке направления и деятельности наблюдателей при подготовке и проведении выборов депутатов в единый день голосования 25 февраля 2024 года".
Кстати, Избирательный кодекс теперь официально переведен на белорусский язык. Его перевод одобрен 24 июля 2023 года экспертным советом по вопросам перевода законодательных актов на белорусский язык.
Что изменилось в деятельности наблюдателей за последнее время?
Теперь право быть национальным наблюдателем в Беларуси имеют только люди, обладающие избирательным правом.
"В любом случае, существующее регулирование доступа наблюдателей к электоральным мероприятиям и процедурам является недостаточным для обеспечения прозрачности и гласности выборов", — отметили в первом отчете аналитики кампании "Правозащитники за свободные выборы".
Председатель ЦИК Игорь Карпенко перед первым заседанием Центральной избирательной комиссии сообщил, что изменены сроки аккредитации национальных наблюдателей на выборах:
"Сегодня, если ты намерен участвовать в наблюдении за выборами в той или иной комиссии, ты должен процесс аккредитации пройти до начала досрочного голосования. То есть с учетом того, что досрочное голосование у нас начинается во вторник, 20 февраля 2024 года, то понедельник, 19 февраля, — последний день регистрации национальных наблюдателей для наблюдения в той или иной комиссии".
Более подробный обзор изменений в законодательстве и общественно-политической ситуации читайте в первом отчете компании:
Ситуация перед выборами*2024. Первый отчет кампании «Правозащитники за свободные выборы»
Как стать наблюдателем?
Право осуществлять наблюдение за избирательными процессами устанавливается статьей 13 Избирательного кодекса. Согласно ему, наблюдать за выборами, кроме иностранных (международных) наблюдателей, могут также представители политических партий, других общественных объединений, трудовых коллективов, граждан, обладающих избирательным правом, наблюдать за выборами имеют право также депутаты Палаты представителей и местных Советов депутатов, члены Совета Республики.
Подробно процедура направления национальных наблюдателей описана в "Положении о порядке направления и деятельности наблюдателей при подготовке и проведении выборов депутатов в единый день голосования 25 февраля 2024 года".
Наблюдателем в Беларуси может стать гражданин_ка Республики Беларусь от 18 лет.
Чтобы стать национальным наблюдателем необходимо не позднее дня, предшествующего дню начала досрочного голосования, аккредитоваться в соответствующей избирательной комиссии, где планируется осуществление наблюдения.
"Это новое правило, которое, наверное, будет способствовать тому, чтобы власти могли избавиться от нежелательных наблюдателей задолго до дня голосования — найти формальный повод или создать его, чтобы лишить наблюдателя аккредитации или напрямую произвольно репрессировать, например, в административном порядке", — отмечает Павел Сапелко.
Для этого необходимо предъявить направление на наблюдение и паспорт или идентификационную карту. Это направление можно получить от партии или общественного объединения, от трудового коллектива и от группы граждан.
Если наблюдатель направляется от партии или общественного объединения, то направление на наблюдение должно быть оформлено протоколом определенной партии, организации или их структурной единицы. Копия протокола или выписка из него должна быть направлена в избирательную комиссию.
При этом, как отмечают эксперты кампании "Правозащитники за свободные выборы", в связи с "зачисткой" общественного сектора в Беларуси сокращается количество общественных объединений, представители которых могут быть наблюдателями.
Если наблюдатель выдвигается от трудового коллектива, то направление на наблюдение оформляется протоколом решения собрания (конференции) трудового коллектива организации либо подразделения организации. Если отдельные подразделения организации направляют своих наблюдателей, то наблюдатели в целом от организации не направляются.
Чтобы пойти наблюдать напрямую от группы граждан, это должно быть оформлено коллективным заявлением. Его должны подписать не менее 10 человек, проживающих на территории области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета, избирательного округа, участка для голосования.
Срок полномочий наблюдателя начинается со дня его аккредитации и заканчивается в день установления соответствующей комиссией результатов подсчета голосов, результатов или итогов выборов, референдума, отзыва депутата.
Есть ли смысл для общества в наблюдателях от провластных партий и общественных объединений?
На избирательных кампаниях в Беларуси обычно на участки активно выдвигаются наблюдатели от прогосударственных политических партий, общественных объединений и трудовых коллективов. Как отмечает юрист Светлана Головнева, присутствие различных наблюдателей на выборах обеспечивает представление различных точек зрения, однако важно отличать такое наблюдение от независимого.
"Независимые наблюдатели, которые не связаны с какой-либо конкретной политической группой или интересом, могут быть более объективными и нейтральными в своих оценках. Они часто дают дополнительный уровень доверия обществу в отношении честности выборов, поскольку их интерес — это обеспечение законности и прозрачности процесса, а не защита определенных политических интересов", — говорит юристка.
Само явление провластных наблюдателей от таких псевдообщественных объединений, как БРСМ или "Белая Русь", характерно для недемократических режимов, пытающихся создать видимость демократичности и легитимности происходящего во время избирательной кампании. Следует отметить, что ни разу эти псевдонаблюдатели не выдавали отчеты по своему "наблюдению". Но они были отмечены в провокациях в отношении независимых наблюдателей и наблюдателей от оппозиционных субъектов: доносили или клеветали на них с целью удаления с участка.
"Это может делаться для улучшения своего имиджа в международных отношениях и убеждения общественности в том, что процессы выборов проходят с соблюдением демократических стандартов. Кроме того, задачей таких наблюдателей может быть создание иллюзии того, что во время избирательной кампании были даны все возможности для участия различных групп в политической жизни", — объясняет Светлана.
Какие права имеют наблюдатели и что им запрещено?
Статья 13 Избирательного кодекса имеет исчерпывающий список прав и запретов для наблюдателей. Но правозащитники обращают внимание, что это не совсем правильный подход, так как исчерпывающим должен быть, юридически и на практике, только список запретов.
"Когда список прав начинают считать исчерпывающим — это очень плохо, потому что теряются некоторые функции наблюдателей, вроде присутствия при проверке подписей за выдвижение кандидата. При этом комиссии по отсутствию прописанного права делают запрет: например, на фотографирование на участках”, — отмечает Павел Сапелко.
Так, согласно ст. 13 Избирательного кодекса, наблюдатель вправе, например, присутствовать на заседаниях соответствующих комиссий; присутствовать при пломбировании или опечатывании коробок для голосования; находиться в день голосования в помещении для голосования с момента пломбирования или опечатывания коробок для голосования до окончания подведения результатов голосования; присутствовать при досрочном голосовании, голосовании по месту нахождения граждан, проведении повторного подсчета голосов граждан; наблюдать за выдачей бюллетеней, ходом голосования, соблюдением установленного настоящим Кодексом порядка голосования; обращаться с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования к председателю участковой комиссии или его заместителю; получать информацию о результатах подсчета голосов и составлении протоколов соответствующих комиссий о результатах выборов, референдума, голосования об отзыве депутата; знакомиться с протоколами участковых комиссий о результатах голосования и протоколами соответствующих комиссий о результатах выборов, референдума, голосования об отзыве депутата, подписанными и направленными в вышестоящую комиссию в соответствии с настоящим Кодексом; сделать копию протокола участковой комиссии о результатах голосования своими силами и средствами; направлять обращения в соответствующую или вышестоящую комиссию или прокурору об устранении нарушения настоящего Кодекса и иных актов законодательства о выборах, референдуме, отзыве депутата не позднее чем на третий день после выборов, референдума, голосования об отзыве депутата.
При этом наблюдателю запрещено заниматься агитацией в любой ее форме; оказывать кандидатам в Президенты Республики Беларусь, в депутаты, какую-либо информационную, методическую, финансовую или иную помощь; создавать препятствия в проведении голосования; предпринимать действия, нарушающие тайну голосования; вести опросы граждан, прибывших для голосования и проголосовавших; заполнять за гражданина по его просьбе бюллетень; создавать препятствия для нормальной работы комиссий и проведения голосования; находиться возле столов выдачи бюллетеней, возле кабин и ящиков для голосования; вмешиваться в работу комиссий.
В Избирательном кодексе отмечается, что комиссия, при которой аккредитован наблюдатель, вправе лишить его аккредитации в случае нарушения им законодательства о выборах, референдуме, отзыве депутата.
Будут ли наблюдатели от кампании "Правозащитники за свободные выборы", как на предыдущих избирательных кампаниях?
Нет. Кампания решила отказаться от наблюдателей по причинам безопасности. На этой электоральной кампании будет действовать экспертная миссия.
"У нас будет экспертная миссия". Правозащитники пояснили, как будут проводить кампанию по мониторингу выборов*
У "Вясны" и БХК есть большой опыт наблюдения за выборами в Беларуси, с 2008 года мы осуществляем наблюдение в рамках совместной кампании "Правозащитники за свободные выборы". За это время мы сформировались как профессиональная команда, которая может адаптироваться под любые условия. Например, сейчас мы не можем и не будем выставлять сеть наблюдателей. Во-первых, власти ликвидировали Белорусский Хельсинкский комитет, который всегда направлял наблюдателей в избирательные комиссии и на участки для голосования. Сейчас такой возможности не будет. Во-вторых, и это главное, мы считаем, что в данных условиях есть большой риск для наблюдателей столкнуться с репрессиями за участие в наблюдении, поэтому мы не будем во время этой электоральной кампании пользоваться помощью наблюдателей. Теперь у нас будет экспертная миссия, которая будет собирать и анализировать информацию об избирательной кампании, в том числе через публичную анонимную форму для сообщений о нарушениях избирательных прав. Мы готовим соответствующую инструкцию для активных избирателей, как безопасно отправлять информацию кампании "Правозащитники за свободные выборы", — пояснили свое решение представители и представительницы кампании.
А будут ли на этих выборах* международные наблюдатели?
Да, но по словам главы ЦИК Игоря Карпенко, это будут только представители центральных избирательных комиссий стран СНГ и Всемирной ассоциации избирательных органов, штаб-квартира которой находится в Южной Корее. Обычно за белорусскими выборами также наблюдает миссия Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), которая по итогу признает их легитимными и соответствующими демократическим стандартам.
Но такие наблюдательные миссии нельзя назвать независимыми или объективными. Как отмечает юрист Светлана Головнева, у недемократических властей часто есть соблазн организовать квазинезависимое наблюдение, чтобы иметь в распоряжении выгодную оценку выборов. Также это способ представить альтернативные результаты наблюдения, которые подкрепляют позиции действующих властей.
Также Карпенко в эфире ОНТ рассказал, что наблюдателей от ОБСЕ в Беларусь не позовут.
Безопасно ли сегодня в Беларуси наблюдать за выборами*?
На сегодняшний день есть большой риск того, что попытки общественности направить наблюдателей на предстоящие выборы* повлечет за собой преследование этих наблюдателей, как за сам факт попытки наблюдения, так и за потенциальные связи с организациями гражданского общества, которые власти признали "экстремистскими формированиями", говорит юристка.
При этом, как отмечает юристка, деятельность независимых наблюдателей не является незаконной. Напротив, в статье 13 Избирательного кодекса, о наблюдении говорится в контексте обеспечения открытых и гласных выборов.
"Обязанность государства не препятствовать и обеспечивать условия для независимого наблюдения можно рассматривать как составляющую права каждого гражданина принимать участие в ведении государственных дел, голосовать и быть избранным, допускаться к государственной службе, гарантированному статьей 25 Международного пакта о гражданских и политических правах", — говорит Светлана Головнева.
Но, как обращают внимание представители и представительницы кампании "Правозащитники за свободные выборы", независимое наблюдение в созданных властями условиях в Беларуси почти невозможно:
"После зачистки организаций гражданского общества по сути нет субъектов, которые бы могли направлять наблюдателей в избирательные комиссии и на участки для голосования. Упомянутые репрессии создали атмосферу страха, которая будет являться сдерживающим фактором для участия в избирательной кампании активных граждан, как в качестве наблюдателей, так и выдвиженцев в депутаты. Ликвидация оппозиционных политических партий сделает и без того недемократический характер работы избирательных комиссий, которые мы фиксировали во время прошлых мониторингов, вообще закрытым. Общественность не будет знать, что там происходит. Ранее, напомним, работа комиссий была отчасти под досмотром независимых наблюдателей, а также представителей оппозиционных партий, которые были представлены в комиссиях, хоть и мизерным количеством".
Правозащитник Павел Сапелко также отмечает, что в сегодняшних условиях, скорее всего, в отношении независимых наблюдателей будут применены репрессии:
"По опыту предыдущих кампаний можно предположить, что тех, кто все же решится стать независимым наблюдателем, напрямую не пустят в комиссии. В задачу кампании будет входить фиксация этих фактов и оценка процессов создания избирательных комиссий, выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты, возможностей для агитации, волеизъявления на досрочном голосовании и в единый день голосования. Мы не можем своим молчанием позволить властям лицемерно заявлять о соблюдении избирательных прав белорусов, а псевдонаблюдателям из различных провластных структур и стран, лояльных к белорусской диктатуре, создавать видимость гражданского контроля. Это наш моральный долг — перед нашими коллегами, которых власти держат в колониях, перед теми белорусами, которые в 2020 году выходили к избирательным участкам и на улицы в защиту права на выбор. Это будет ясным сигналом для режима, что гражданское общество невозможно уничтожить. Пока есть независимые идеи и их носители, мы будем расширять свои ряды и наращивать возможности".
"Задушенная информационная среда и тотальный контроль над обществом". Говорим с правозащитником о проблемах и реалиях выборов*
Какие последствия может иметь электоральная кампания без международного наблюдения?
"Международное независимое наблюдение обеспечивает внимание международного сообщества до того, как проходят выборы. Без внешнего наблюдения и давления со стороны, авторитарный режим может чувствовать себя более свободным в нарушении принципов демократии и прав человека.
Теперь, когда нет возможности осуществлять наблюдение ни гражданскому сообществу, ни международным независимым наблюдателям, будет намного сложнее собрать доказательства того, что выборы* не прошли свободно и честно. Хотя кажется, что общий авторитарный фон всем понятен, и ничего свободного и честного от действий белорусских властей не стоит ожидать, все-таки без конкретных доказательств на международном уровне мы можем остаться неуслышанными", — объясняет важность независимого наблюдения юрист Светлана Головнева.
"Правозащитники за свободные выборы"
"Не дай Бог, меня начнут "склонять", что моя группа не проголосовала". Голосовать – право или обязанность?
Юридическая служба "Вясны" разбирается, чем отличается свободное голосование от обязательного.